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环保公益诉讼的杞人之忧

2019年02月03日 栏目:娱乐

环保公益诉讼的杞人之忧近日《环保法》二审草案关于环保公益诉讼提起主体的规定成为人们争议的焦点。事情需要先从去年说起。2012年8月通过的

环保公益诉讼的杞人之忧

近日《环保法》二审草案关于环保公益诉讼提起主体的规定成为人们争议的焦点。事情需要先从去年说起。2012年8月通过的新《民事诉讼法》规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,这在原则上为民间疾呼多年的环保公益诉讼打开一扇窗口。但在司法实践中,中华环保联合会(以下简称“联合会”)等机构提出的公益诉讼却屡屡被法院以“主体不适格”的理由拒之门外。于是,在《环保法》等单项法中更明确授予相关组织起诉资格,成为了当务之急。

但不知出于什么原因,近日备受关注的《环保法》二审草案又把“联合会”设定为了可提起环保公益诉讼的主体,等于是从原来的“过于笼统、不明确”的极端,又走向了“垄断、排他”的另一个极端。该草案如果获得通过,将意味着其他环保组织及普通企业、公民提起环保公益诉讼的可能性彻底断绝。而且把环保公益诉讼起诉资格仅仅授予一家有“官办”色彩的机构,环顾全球恐怕也找不到别的案例。于是众议汹汹,甚至怀疑草案背后可能存在不可告人的利益关系的声音也就在所难免。

在舆论压力之下,近从全国人大又传来了“有条件开放”的消息。所谓“有条件”,可能是一种折中路线:一方面起诉资格不让“联合会”一家独享,另一方面也不会像环保积极分子们呼吁的那样,参考美国等国的做法,让所有人都拥有提起环保公益诉讼的权利。草案很有可能修改,但的结果恐怕不会是把所有环保组织都纳入进来,而是要设定一定的门槛。

为什么美国的环保公益诉讼制度要授予所有人起诉的权利?因为大规模、大范围的环境污染在现代社会已成为公害,越来越具有损害不特定人利益、即公共利益的特征,同时大企业与普通公民之间的力量对比越来越悬殊,而很多环境污染造成的损害是隐蔽的、长期的,受害者难以证明因果关系。于是在环保运动的推动之下,诉讼制度出现创新。因果关系上,起诉者只需说明侵害的发生及一定的联系,不需严格证明;举证上,主要由企业承担解释、说明的义务;起诉资格上,所有人都拥有权利,因为即使是一个居住在加州的人,也有可能受到纽约州大气污染的潜在伤害。

当然这也不是一蹴而就的,从初规定只有法律上受保护的权利受到侵犯者才有起诉权,到1970年《清洁空气法》开创着名的“任何人”条款,其间经历了政府与环保组织漫长的博弈。此外还需说明的是,美国的环保公益诉讼制度是一个多领域、多层级的复杂体系,“任何人”条款并不处处适用,有的更具地方性的污染,如河流污染,仍要以一定的利益关联为要件。但总体上,其诉讼主体还是非常开放的,而且诉由既可以是企业污染,也可以是政府不履行治理污染职责。

很多人认为中国不应“照搬”这种做法,而应对主体资格做更多限定,主要理由是开放后会导致“滥诉”倾向。这在很大程度上是个伪命题。原因很简单:如果“滥诉”情况存在的话,它在今年上半年就发生了,因为新民诉法中的“法律规定的机关和有关组织”很笼统,不管能不能得到法院受理,那些“不安分”的环保分子大可试一试。但事实是什么?事实是根据报道,各地法院成立的环保法庭门可罗雀,“无案可审”,“无米下锅”。这是因为大众在环保问题上都有搭便车心理,弥漫于整个社会的浮躁和焦虑,制造不了那么多急公好义的公民,即使是直接受污染侵害者,在不到迫不得已的时候也选择忍气吞声,而不是去和大企业甚至政府部门对抗。当然,老百姓对司法解决途径不信任也是一个原因。这种情况下法律制度应该鼓励出现更多敢于通过合法途径去“碰钉子”、“惹麻烦”的人,而不是瞻前顾后,做杞人之忧。而且在合理的大框架确定后,对于可能出现的副作用,通过具体的操作层面的设计就可以防范,例如美国对提起公益诉讼者规定特殊的60天的事先通知义务,以确保起诉者和受诉企业都做好充分准备。现在我们则是因为可能的副作用就想先否定大框架,无疑是本末倒置。

反对“照搬”还有其他理由,如中国环保组织和公民社会都不成熟等。这些理由或许合理,“任何人”条款也未必就是路径,我们可以接受逐步的演进,不必一步到位,但关键是政府与民间之间应该形成正向博弈,实现一种螺旋式的上升。然而,现在的问题是立法者不考虑民意,往往“走一步,退两步”:新民诉法刚给公益诉讼开了个口子,环保法草案就拿出了一个让人倍感意外的“联合会”垄断起诉条款。(这里只针对条文,不苛责“联合会”本身,它为公益诉讼做了不少实事,其负责人在接受采访时也表示不赞成草案条款。)于是媒体和舆论开始奋力“狙击”该条款,却不遑提出更多要求,或许侥幸成功,在更重要的方面完善法治的机会却被浪费了。打个不太恰当的比喻,就像是一个精明的商人开出很高的要价,买家虽然砍到一半,商家仍然大赚。但问题是,在中国环境治理危机火烧眉毛的现实中,我们还有多少来玩这样的砍价游戏?

总之一句话,环保公益诉讼的起诉主体设定,应该向着更开放的方向走,不应倒退,尤应改变的潜藏在这场争议背后的官方对民间环保组织不信任甚至戒备的思维。纵观全球,没有一个国家是只靠政府治理解决环境危机的,美国环境质量的改善与民权运动同时发生,并非偶然。而且可以看到,环境污染本质上是一种“公地悲剧”,越是公民社会旺盛,产权界定清晰的国家,污染问题解决得越好,越是政府独大、资源国有控制程度高的国家,问题越严重。

本质上讲,环保公益诉讼只是一个工具,更重要的是通过这样的机制,更好地将民间力量引入到环境治理制度之中,各国可以选择不同路径,但改善公共治理的方向应该殊途同归。明眼人都能看到,中国的制度建设是落后的,在这种背景下,那些对“滥诉”等小概率事件的杞人之忧就更加可笑了。要记住的是,压力总是要释放的,如果不尽快完善制度,弥补我们在治理机制上的差距,发挥公益诉讼、集团诉讼等机制的疏导作用,我们就会看到更多环境争议被憋向抗议和“群体性事件”的方向,那将是所有人都不愿看到的。

(作者为财经媒体人)

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